Indépendance des gestionnaires de réseaux

Plus de dix ans après l’ouverture totale à la concurrence des marchés de l’électricité et du gaz naturel, la CRE considère, dans son 11e rapport sur le respect des codes de bonne conduite et l’indépendance (RCBCI), que la situation de l’ensemble des gestionnaires de réseaux en matière d’indépendance et de respect des codes de bonne conduite est satisfaisante.

Les règles d’indépendance et d’accès non discriminatoire aux réseaux qui s’imposent aux gestionnaires de réseaux ont vocation à garantir le bon fonctionnement du marché de l’énergie, qui se matérialise notamment par l’exercice effectif du droit des consommateurs de choisir librement leur fournisseur. L’application de ces règles par les gestionnaires de réseaux est formalisée par la rédaction et l’application par chacun d’un code de bonne conduite, dans lequel sont déclinés les principes d’indépendance, de non-discrimination, d’objectivité, de transparence et de protection des informations commercialement sensibles (ICS) qu’ils doivent respecter.

L’indépendance des gestionnaires de réseaux implique leur séparation vis-à-vis de toute activité de fourniture et de production d’énergies, renouvelables ou non. La perception de cette indépendance par le grand public passe notamment par une absence de confusion entre la marque utilisée par un gestionnaire de réseaux et celle utilisée par un producteur ou fournisseur appartenant au même groupe.

Cette indépendance ne peut être concrète et efficace que si la bonne compréhension et l’appropriation de ce principe sont garanties, à tous les niveaux de l’entreprise et dans tous les domaines.

Cette notion d’indépendance se doit d’être précisée aujourd’hui, au regard du développement croissant des nouveaux usages et des opportunités qui apparaissent avec la transition énergétique (biométhane, cogénération, GNL, GNC, véhicules électriques, etc.). La CRE considère que la priorité pour les gestionnaires de réseaux doit être d’accompagner et de faciliter la mise en oeuvre, par l’ensemble des acteurs du marché, des évolutions associées à la transition énergétique et à la révolution numérique. Néanmoins, certains gestionnaires de réseaux ont souhaité prendre part directement à l’émergence de nouvelles filières, au-delà de leur mission historique de service public. De telles activités doivent respecter les règles d’indépendance qui s’imposent aux gestionnaires de réseaux. C’est pourquoi la CRE a choisi de faire un focus particulier sur ce sujet dans cette nouvelle édition du rapport. La situation individuelle de chaque opérateur, soit neuf gestionnaires de réseaux de distribution (GRD) et trois gestionnaires de réseaux de transport (GRT), a été analysée dans le cadre de la préparation de ce rapport portant sur la période 2017-2018.

Une situation satisfaisante

Plus de dix ans après l’ouverture totale à la concurrence des marchés de l’électricité et du gaz naturel, la situation de l’ensemble des GRT et des GRD en matière d’indépendance et de respect des codes de bonne conduite est satisfaisante. Les processus fondamentaux de marché, tels que l’accès aux réseaux, l’accès aux capacités ou les changements de fournisseurs, fonctionnent bien et aucune situation majeure de non-conformité n’a été découverte ou rapportée par des tiers à la CRE. Les opérateurs ont, pour la plupart, remédié ou lancé des actions visant à remédier aux situations de non-conformité aux dispositions du code de l’énergie identifiées dans le précédent rapport.

La CRE sera très vigilante pour empêcher tout retour en arrière, car l’indépendance et le respect des principes des codes de bonne conduite, tels que la non-discrimination, l’objectivité, la transparence ou encore la préservation des informations commercialement sensibles, sont des éléments essentiels au bon fonctionnement des marchés. À ce titre, la CRE considère que la précision de plus en plus fine des informations financières que doivent transmettre GRTgaz et GRDF à leur maison-mère Engie, serait de nature à fragiliser leur indépendance. En conséquence, le
rapport de la CRE demande qu’une convention soit conclue entre les gestionnaires de réseaux et Engie pour encadrer ces remontées de données, de manière à concilier la protection de
l’indépendance de gestion des opérateurs avec le pouvoir de supervision économique de leur actionnaire.

La CRE n’a pas constaté de nouvelles situations majeures de non-conformité. Des améliorations sont toutefois encore attendues sur certains points parmi lesquels :

  • les situations de non-conformité restantes dans le domaine des ressources humaines (situation de certains cadres dirigeants de GRDF, distributions d’actions de la maison mère pour les cadres dirigeants) ;
  • la proximité entre les marques UEM (fournisseur d’électricité à Metz) et URM (ELD), qui a conduit le Président de la CRE à saisir le Comité de règlement des différends et des sanctions d’une demande de sanction à l’encontre de ces deux sociétés ;
  • le respect des délais de transmission des contrats à la CRE au titre des articles L. 111-17 et L. 111-18 du code de l’énergie, qui permettent au régulateur d’exercer son contrôle des relations entretenues entre les GRT et leur maison-mère. À ce titre, la CRE rappelle également à Teréga son obligation de transmettre régulièrement à la CRE des ordres du jour des réunions des conseils d’administration et des assemblées générales des actionnaires de Teréga S.A, Teréga S.A.S et Teréga Holding.

En plus des situations individuelles des GRT et des GRD desservant plus de 100 000 consommateurs, la CRE a choisi d’analyser en détail quatre thématiques.

LES PROCESSUS DE DÉCISION ET DE PILOTAGE DES INVESTISSEMENTS DES GRD

L’audit externe commandité par la CRE montre que les processus de prise de décision et de pilotage des investissements d’Enedis et GRDF respectent les règles d’indépendance qui s’imposent
à eux :

  • les décisions d’investissement ne prennent pas en compte les intérêts spécifiques de l’actionnaire ou d’autre entité du groupe ;
  • les actionnaires n’ont pas connaissance de la finalité et de la localité des investissements, et n’ont de fait aucune capacité à interférer ou à orienter à la maille locale les investissements ;
  • les actionnaires n’interviennent pas dans les décisions sur les investissements en dehors de leur pouvoir de supervision économique portant sur les enveloppes d’investissements globales et certains projets très massifs. Toutefois, pour GRDF, la CRE considère que le seuil pour obtenir l’accord du comité d’engagement d’Engie des investissements est trop faible. La CRE demande en conséquence à GRDF et à Engie de le relever à 120 M€.

En revanche, le conseil d’administration de GRDF et le conseil de surveillance d’Enedis valident les projets de systèmes d’informations (SI) au-delà de seuils déterminés par les statuts des GRD. Ces seuils, fixés à des niveaux trop faibles, sont de nature à limiter l’indépendance des gestionnaires de réseaux dans leur processus de décision d’investissements. La CRE demande donc à Enedis et EDF, d’une part, et à GRDF et Engie, d’autre part, de réviser ces seuils à la hausse. La CRE considère qu’un seuil respectivement de 100 M€ pour Enedis et de 50 M€ pour GRDF permettrait d’assurer l’indépendance effective des GRD en matière de décisions d’investissements SI, tout en préservant le droit de supervision économique des actionnaires. La CRE leur demande également de l’informer de tout refus de validation d’un projet SI au-delà de ces seuils, ainsi que les justifications associées.

LA FACTURATION ET LES PRATIQUES COMMERCIALES

La CRE a évalué le respect des principes de transparence et de non-discrimination. Elle note avec satisfaction que les tarifs d’acheminement et les prestations sont correctement facturés. Les gestionnaires de réseaux respectent le principe de non-discrimination dans leur activité de facturation et disposent de procédures internes formalisées, à l’exception de Teréga où des améliorations sont attendues. Des progrès sont toutefois nécessaires sur la transparence de la facturation des opérations de raccordement de GRDF, notamment pour les sites de biométhane.

Par ailleurs, les politiques commerciales d’Enedis et GRDF sont récentes ou en cours d’élaboration, et semblent globalement appropriées mais feront l’objet d’un suivi par la CRE.

LA DIVERSIFICATION DES ACTIVITÉS DES GESTIONNAIRES DE RÉSEAUX

Les gestionnaires de réseaux manifestent une volonté croissante de participer au déploiement de nouvelles filières (GNV, biométhane, infrastructure de recharge pour véhicules électriques [IRVE]). La CRE a souhaité préciser sa doctrine sur les conditions de cette participation, afin de veiller à la conformité de leurs pratiques avec les règles de non-discrimination et d’indépendance.

En effet, la diversification des activités d’un gestionnaire de réseaux dans ces filières, qui relèvent du domaine concurrentiel, imposent les règles suivantes :

  • demeurer strictement accessoire à son activité initiale ;
  • prévenir tout risque de subventionnement croisé ;
  • ne pas être financé par les tarifs d’utilisation des réseaux ;
  • garantir une absence de confusion d’image entre les activités régulées et les activités concurrentielles.

S’agissant des activités de production de biométhane, la CRE considère que seules les prises de participations sans « quelconque pouvoir » associé sont compatibles avec les règles d’indépendance. Ces participations peuvent être directes ou via des fonds d’investissement gérés par des sociétés de gestion indépendantes. Pour ce qui est du déploiement de stations GNV et de bornes IRVE, seule une prise de participation (du gestionnaire de réseaux lui-même ou d’une filiale dédiée) minoritaire et ne donnant aucun pouvoir de contrôle peut être envisagée à la condition toutefois que les gestionnaires de réseaux fassent preuve d’une complète transparence sur ces participations.

L’ORGANISATION ET LA STRUCTURE JURIDIQUE DES ENTREPRISES LOCALES DE DISTRIBUTION (ELD) DESSERVANT PLUS DE 100 000 CLIENTS

Toutes les ELD ont mis en conformité, ou se sont engagées à mettre en conformité leur organisation et leur structure juridique avec les dispositions des articles L. 111-61 à L. 111-66 du code de l’énergie, afin d’améliorer leur indépendance vis-à-vis du fournisseur historique et/ou des filiales de production. La CRE considère que les règles formelles d’indépendance sont respectées et salue ces avancées utiles à l’ouverture du marché sur le segment des moyennes et grandes entreprises. En revanche, la concurrence sur le segment des consommateurs résidentiels et des très petites entreprises est inexistante après plus de dix années d’ouverture des marchés de l’électricité et de gaz naturel. Sur ces territoires, ce sont environ 1,2 million de consommateurs d’électricité et environ 400 000 consommateurs de gaz naturel qui ne peuvent véritablement faire jouer la concurrence.

Ce sujet fera l’objet d’une attention particulière de la CRE avec, dans un premier temps, le lancement d’une consultation des acteurs du marché, et notamment les fournisseurs, pour faire évoluer cette situation.

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MÉTHODOLOGIE DU RAPPORT

L’élaboration du rapport RCBCI résulte notamment de l’analyse des rapports sur la mise en oeuvre des codes de bonne conduite transmis à la CRE en 2017 et en 2018 par les responsables de la conformité des gestionnaires de réseaux. Ces derniers veillent, tout au long de l’année, à la conformité des pratiques des opérateurs avec les règles d’indépendance, et au respect des engagements fixés dans leurs codes de bonne conduite.

La CRE a également réalisé en 2018 des audits sur différentes thématiques en lien avec les principes du code de bonne conduite. Elle a accordé une attention particulière aux mesures, formalisées dans des plans d’actions communiqués à la CRE, que les GRD et les GRT ont mis en place en réponse aux demandes et recommandations précédemment formulées par le régulateur et les responsables de la conformité dans leurs rapports respectifs.

Ces éléments ont pu être complétés et éclairés grâce aux échanges qui ont lieu avec chaque opérateur et, le cas échéant, sa maison-mère : le collège de la CRE a notamment organisé des auditions pendant l’année 2018, au cours desquelles responsables de la conformité et dirigeants des gestionnaires de réseaux ont pu s’exprimer sur les sujets abordés dans le rapport RCBCI.